Как то мне предложили прочитать небольшой доклад на международной научной студенческой конференции, посвященной проблемам эффективности законодательства в нашей стране. Тема, конечно, очень обширна, сложна и, конечно же, важна. Но охватить ее в рамках одного короткого выступления, оказалось довольно сложно. Поэтому я остановился на одном вопросе: откуда рождаются проблемы и какова их природа.
Сами проблемы, которые существуют у нас в сфере законодательства и его применения хорошо известны. К самым главным из них можно отнести то, что лежит на поверхности. Прежде всего, это явная декларативность многих законов и отдельных правовых норм, имеющаяся противоречивость в законодательстве, отсутствие внутренней согласованности. Скажем и о наличии множества правовых лакун, то есть серьезной пробельности в регулировании конкретных правовых отношений. Отдельной большой проблемой является отсутствие до сих пор реально действующего механизма по реализации установлений законодательства.
Все это, естественно, ведет к неэффективности правовой системы, нивелированию ее целей, падению авторитета права и государства в целом. Иначе говоря, право, которое по своему смыслу должно упрощать жизнь людей, защищать права, обеспечивать свободы, направлять, указывать пути, не выполняет своего предназначения. И это касается не только нас, но и большинство государств в целом.
Возникает вопрос: почему? Мой ответ может показаться далеким от жизни, но, мне кажется, он может иметь право на существование. А ответ такой: причина неэффективности нашего законодательства в том, что люди отошли от основополагающих правил, установленных самой природой. Обладая таким качеством как разум, мы, с одной стороны, гордимся этим, с другой стороны – уповаем на него, с третьей – оправдываем любое совершенное с его помощью действие. И это стало понятным не вчера. Еще в 17-м веке Спиноза говорил о вещах, которые ему казались очевидными: государство должно подчиняться законам природы, их он называл естественным правом. При этом он осознавал, что само государство в действительности не следует не только данным законам, но и своим собственным, принимает и меняет их под влиянием разных обстоятельств в любое удобное для него время.
Принято считать, что право (как совокупность правил поведения) является продуктом человеческого мышления. Но кто будет отрицать, что всем существующим в мире управляют вполне “осязаемые” правила, соблюдение которых предполагает процветание в биологическом и социальном смысле. Они являются обязательными, за их неисполнение следуют ощутимые санкции. Иначе говоря, полной свободы нет даже у животных, они также чем-то ограничены, будь то инстинктами, заложенными в генетической памяти, или рефлексами, усвоенными в процессе жизни. Данные правила не являются актами осознанного действия, не пишутся на бумаге, не принимаются парламентами, но они существуют.
Можно подумать, что различия же между нашими законами и законами, которые управляют субъектами природы, заключаются лишь только в том, что первые являются продуктами осознанного действия. Однако, если подумаем, то придем к простым, но в то же время важным выводам. Задайтесь вопросом: Почему, законы природы стабильны и действенны, а наши – нет? Законы биосферы эффективно действуют тысячелетиями, миллионами лет. Если они и меняются под воздействием, например, экологии, климата, изменения сферы обитания, основные принципы данных законов остаются неизменными. Это касается защиты своей территории, взаимоотношений в группах, разделения функций между членами сообщества, иерархии и управления, “семейной”, так сказать, жизни и т.д.
Ответом на этот вопрос может быть только один: потому что законы природы строятся на определенных принципах, соблюдение которых гарантирует ее сохранение. Этих принципов, очевидно, очень много, но я хотел бы остановиться лишь на трех, на мой взгляд, очень важных: принципе естественности, принципе всеобщей полезности и принципе реализуемости.
А теперь окиньте взглядом наше законодательство, возьмите любой закон. И попробуйте приложить эти принципы к нему. И если данный нормативный правовой акт не работает или он не эффективен, то вы тогда поймете почему это происходит.
Давайте попробуем разобрать каждый из этих принципов, приводя примеры из нашей практики.
1. Принцип естественности. Если раскладывать это понятие по полочкам и взять только главное, то в сухом остатке останется следующее. Естественным можно назвать такое поведение, которое принимается всеми, не отторгается ими, признается как необходимый фактор бытия. В нашем случае это назвали бы разумным, то есть доступным пониманию. Сказанное относится и к законам, в том числе. Мы говорим: Да, этот закон правильный, он нужен. Или: Нет, данный указ не понятен, какая цель его принятия была – большой вопрос.
Известный российский адвокат Владимир Спасович как-то отметил, что “всякий закон должен быть разумен, а он разумен только тогда, когда есть возможность ежеминутно оценить и взвесить критически те основания, на которых он построен”.
В качестве примера можно привести законодательство, регулирующее налогообложение. Любое государство основным источником доходов имеет систему налогов. Чем понятнее и проще система налогообложения, чем меньше видов налогов, чем меньше регулятивных полномочий и функций у налоговой службы, чем разумнее будут размеры налогов, чем легче порядок уплаты налогов, тем результативнее будет итог, а значит, тем больше будет налогооблагаемая база, а значит вырастет доходная часть бюджета.
Ради информации можно было бы сказать, что наибольший рост советской экономики был в период Новой Экономической Политики, а также при первичной кооперации в начале развала Советского Союза. Причин было несколько, однако наиболее очевидными были следующие: простота и понятность налогообложения, а также свобода и необременительность создания субъектов предпринимательства.
Это кажется аксиомой, но удивительно то, что государство с упорством, достойным другого применения, делает обратное. Попробуйте платить налоги, не теряя массу времени и нервов при этом, не изводя пачек бумаг, не тратя денег на привлеченных специалистов. Неужели нельзя сделать проще? Или неужели трудно дать возможность тем же индивидуальным предпринимателям и гражданам платить налоги и социальные взносы через терминалы в магазинах и т.д.?
Будучи судьей мне приходилось рассматривать дела о банкротстве. Их была масса, анализируя процесс банкротства я столкнулся с непонятными для экономики вещами. Они были заложены в самом Законе о банкротстве. Это касалось признаков банкротства, изложенных в его понятии.
Не углубляясь в дебри, скажу простыми словами: чтобы признать субъект предпринимательства банкротом, а значит и ликвидировать его, достаточно было доказать, что обязательство не исполнено в срок, а также что размер долга не меньше минимального (для юридических лиц этот размер составляет 500 расчетных показателей, 50 тысяч сомов).
Ушло более 10 лет, чтобы доказать, что при применении процедур банкротства необходимо учитывать и действительное финансовое состояние предприятия, его реальную финансовую неспособность погасить свои долги. В 2009 году необходимая поправка была законодательно наконец-то принята. Однако за предыдущее время были обанкрочены сотни субъектов предпринимательства. Причем системообразующие.
Возьмем, например, Машиностроительный завод имени Ленина, крупнейший в Средней Азии. Он был признан банкротом во внесудебном порядке. Кредиторами выступили налоговая инспекция и Социальный фонд, при этом долги составляли несколько миллионов сомов, при наличии активов на несколько миллиардов.
И все делалось в рамках существующего Закона о банкротстве. Разве можно было назвать разумным действия государственных служб, которые априори должны были бороться за увеличение налогооблагаемой базы, а ни уничтожать ее. Поняв это, мы в свое время предложили передать право обращаться с заявлениями о банкротстве уполномоченному государственному органу, если речь шла о долгах государству. Решение было принято, количество заявлений от ГНИ и СФ резко сократилось. Почему? Потому что уполномоченный государственный орган объективно обязан был думать уже не только о ГНИ, но и о государстве в целом.
2. Принцип всеобщей полезности. Каждое животное сообщество имеет лидера. Возмите, например, волчью стаю. Будущий вожак в начале добивается своего места, свергает старого или изгоняет его, потом почивает на лаврах, приходит время – уходит на покой, поскольку утратил способности по защите интересов своего сообщества. Это полезно всем. Пингвины жмутся друг другу для получения своей доли тепла, постепенно двигаясь к центру стаи, в течение какого то времени каждый из них побывает как в центре, так и по краям. Это тоже полезно всем. Полезно и справедливо.
Известный Азербайджанский писатель - публицист Эльчин Гасанов как то сказал: ”Какая разница, какие это законы - советские, феодальные, капиталистические, прочие…Это не важно, главное, народ доволен, обычный трудолюбивый гражданин ходит на службу, спокойно возвращается в свою семью, в обществе мир да лад, города и села в этой стране спят спокойно. Что может быть лучше?”
Нормативные акты также должны быть полезны всему народу, а не только отдельной его части. Законы должны писаться для всех, всеми исполняться, не должно быть не объяснимых и не понятных для всех исключений.
Казалось бы, что сказанное не может вызывать соменений. А что на деле? Вот ответ на вопрос: чем отличаются законы природы от законов государства, заданный интернет порталом Mail.ru, одного из его посетителей (Андрей Жильцов): “Естественные законы распространяют свое влияние на всех одинаково, а правила, выдуманные государством (системой власти), нацелены на защиту интересов чиновников системы власти. Чем выше чиновничий уровень в государственной структуре, тем меньше влияние этих правил (законов) (на них). Естественные законы не противоречат друг другу и они неизменны. В основе естественных законов лежит саморегуляция. Правила, выдуманные системой власти меняются с изменением структуры власти. В основе выдуманных правил лежит иерархия (нисилие)”.
Если кто знаком с выборным законодательством, то знает, сколько искусственных препонов выстраивается для кандидатов на выборные должности. Речь идет о временных цензах существования для партий, желающих принять участие в избирательной компании. Вводится система иных ограничений, например, денежных залогов. И дело даже не в том, что этого нет в Конституции. Дело в том, что не соблюдается принцип полезности, основанный на всеобщности и справедливости. Он предполагает реальное равенство возможностей. В противном случае проще установить, что кандидатами в депутаты могут быть только действующие депутаты либо в выборах могут участвовать только те партии, которые имеют представительство в парламенте.
Иным примером является вопрос о принятии Закона о конфликте интересов. Он касается должностных лиц, определенных правил при при принятии их на работу, декларирования личных интересов наряду с декларированием доходов и имущества, раскрытия личных связей, деловых партнеров, системы ограничений по службе. Ведь всем должно быть понятно, что если этот закон был бы принят, то вопрос в нашем парламенте о запрете должностным лицам, их родственникам и деловым партнерам участвовать в государственных тендерах не стоял бы. Вопрос долгоиграющий, ему уже наверное больше десяти лет. Но его никак не принимают.
3. Принцип реализуемости. В природе нет не исполнимых законов. Это тоже аксиома. Просто для вида создавать их нет нужды. Пиаром Всевышний заниматься не будет. Если определенное правило необходимо, оно появится обязательно и механизм его реализации будет выработан. Теперь скажите, соблюдается ли у нас этот принцип?
Приведу пару примеров. Первый касается независимости судов как отдельной ветви государственной власти. Все понимают, что она нужна. Без этой самой независимости экономического процветания не будет, не будет инвестиций, не будет мира между соседями, не будет политической стабильности, не будет многого другого. Что же делается? Закрепляются нормы о независимости судов и судей в Конституции, специальных законах и на этом все заканчивается.
Что же нужно сделать? Решение очень простое: необходимо ввести реальный механизм ответственности должностных лиц за оказание влияния на судей. Механизм тоже простой: если будет доказано, что какое либо должностное лицо пыталось оказать давление на суд с целью вынесения необходимого ему решения или оказало подобное давление, такое лицо без разговоров должно освобождаться от должности. А затем уже привлекаться к реальной уголовной ответственности по факту воспрепятствования осуществлению правосудия. Этого решения до сих пор нет.
Второй вопрос относится тоже к судам, только теперь к финансовой независимости. Опять, наверное, всем понятно, что без финансовой самостоятельности суды не могут обрести и институциональную независимость. В качестве примера могу привести случаи из собственной судейской деятельности. Правительство дважды отзывает свою подпись на одном и том же документе, открывающей финасирование Верховного суда, после принятия судом решений не в пользу Правительства. Что тут говорить?
После первой революции судьи добились включения в Конституцию и профильный закон положений о финансовой независимости судов, затем внесли поправки в бюджетное законодательство, касающееся запрета определения контрольных цифр для судебных органов при формировании бюджета. Однако дела по финасированию судов шли ни шатко, ни валко, пока наконец не была принята Государственная целевая программа по развитию судебной системы. И как результат, резкий скачок по финансированию судов. Представьте себе, например, такой факт: на 2015 года бюджет согласился финасировать 99 с лишним процентов потребностей судебной системы. И что немаловажно – финансировать улучшение инфраструктуры судов.
Можно было бы радоваться, если бы не одно но. Подготовлен проект Бюджетного кодекса, который все возвращает на круги своя, уничтожая даже то не многое, что есть сейчас в действующем Законе об общих принципах бюджетного права. Опять механизм реализации норм, регулирующих финансовую независимость судов, предлагают превратить в декларативный.
Заканчивая, я хотел бы повторить основное из сказанного. Если мы хотим, чтобы наше законодательство, наша правовая система была результативной и эффективной, они должны соответствовать трем простым принципам: принципу естественности, принципу всеобщей полезности и принципу реализуемости.
Давлетов Айбек,
доктор юридических наук,
судья в отставке
